กฎหมายมหาชนคืออะไร? (บทความจาก Pub-law.net)

โดย คุณเกษศิรินธร กันสำอางค์ นักศึกษาปริญญาโท คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง รุ่นที่ 17
ขอขอบคุณ Pub-law.net ด้วยครับ


ประเทศไทยก่อนใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ระบบศาลเป็นระบบศาลเดี่ยว คือ ศาลยุติธรรม ซึ่งมีอำนาจหน้าที่พิพากษาอรรถคดีความทั้งหมด รวมถึงฝ่ายที่เรียกว่ารัฐ ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานของรัฐที่มีชื่อเรียกแตกต่างอย่างไรก็ตาม แต่หากใช้อำนาจรัฐอันเป็นอำนาจสูงสุดตามหลักการแบ่งแยกอำนาจของมงเตสกิเยอ นักปราชญ์ชาวฝรั่งเศส ที่เป็นอำนาจฝ่ายบริหารซึ่งมีผู้แทนคือรัฐบาลเป็นผู้ได้รับมอบอำนาจ (อำนาจมหาชน) สูงสุดฝ่ายนี้จากประชาชน ให้ฝ่ายปกครองที่อยู่ภายใต้การบริหารของรัฐบาล โดยจะมีตัวแทนของรัฐบาลที่เรียกว่ารัฐมนตรีประจำกระทรวงต่างๆนั้น เป็นผู้บริหารงานของรัฐ และเหตุนี้หน่วยงานของรัฐก็จะมีความสัมพันธ์ที่ใกล้กับประชาชน เช่น ประชาชนที่ใช้บริการขนส่งมวลชน เป็นต้น ฉะนั้นหากประชาชนเหล่านี้ได้รับความเดือดร้อนก็ต้องนำอรรถคดีไปฟ้องต่อศาล ยุติธรรม จึงอาจกล่าวได้ว่าศาลยุติธรรมรับพิจารณาพิพากษาทั้งคดีเอกชนและคดีมหาชน และขณะนั้นยังไม่มีกฎหมายที่ให้ความคุ้มครองเป็นพิเศษในกรณีเกิดการพิพาท ระหว่างประชาชน (เอกชน) กับรัฐ (ผู้ใช้อำนาจมหาชน) ซึ่งอาจทำให้ไม่มีความเป็นธรรมต่อคู่กรณีทั้งสองฝ่ายในการที่ใช้กฎหมายเอกชน มาตัดสินคดีความ ฉะนั้นภายหลังรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มีผลบังคับใช้จึงทำให้เกิดศาลปกครองขึ้น

ในปี พ.ศ.2542 และได้มีการออกกฎหมายมารองรับการพิจารณาตัดสินคดีความ นั่นก็คือ พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 และก่อนหน้านั้นรัฐได้เตรียมความพร้อมที่จะจัดตั้งศาลปกครองขึ้นกล่าวคือ ได้ออกพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 และพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 อันแสดงให้เห็นว่าเป็นการเตรียมความพร้อมหรือความเข้าใจในการแบ่งแยกกฎหมาย เอกชนกับกฎหมายมหาชนอย่างชัดเจน โดยก่อตั้งศาลปกครองขึ้นเพื่อพิจารณาคดีปกครองซึ่งเป็นสาขาหนึ่งของกฎหมาย มหาชน นับจากการบังคับใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 จนกระทั่งถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ซึ่งมีผลบังคับใช้ในปัจจุบัน ก็ทำให้ประเทศไทยมีระบบศาลเป็นระบบศาลคู่อันเป็นจุดเริ่มต้นของกฎหมายมหาชน ดังนั้นเราควรที่จะรู้ว่าอะไรคือกฎหมายมหาชน

การที่จะรู้ได้ว่าอะไรคือกฎหมายหมาชนนั้น ต้องพิจารณาจากหลักเกณฑ์ และแนวคิดทฤษฎีที่สำคัญ ดังต่อไปนี้

1. พิจารณาจากบริบทของเนื้อความ คือ เนื้อความของกฎหมายนั้น ตั้งอยู่บนพื้นฐานของความไม่เสมอภาค เนื่องจากมีอำนาจมหาชนเข้ามาเป็นตัวแปร ถ้ามีอำนาจมหาชนย่อมสื่อถึงอำนาจที่เหนือกว่า ความไม่เสมอภาคนี้จึงเป็นหลักกฎหมายมหาชน ที่จะนำมาพิจารณาว่าอะไรคือกฎหมายมหาชน ที่ว่าเนื้อความมีความไม่เสมอภาคเพราะผู้ที่ใช้อำนาจมหาชนเป็นผู้ที่ทำเพื่อ ประโยชน์ส่วนรวม เมื่อทำเพื่อประโยชน์ส่วนรวมก็ต้องได้รับอำนาจมหาชนมาบังคับปัจเจกบุคคลที่ ใช้อำนาจเอกชนเพื่อผลประโยชน์ส่วนตน
2. พิจารณาจากคู่กรณีหรือความสัมพันธ์ คือ ต้องมีคู่กรณีอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นรัฐ หรือผู้ที่ใช้อำนาจรัฐอันเป็นอำนาจมหาชนเสมอ
3. พิจารณาจากสถานะลงโทษหรือการบังคับโทษทางกฎหมาย คือ ถ้าโทษทางกฎหมาย มีลักษณะที่การบังคับโทษต้องใช้อำนาจรัฐเข้ามาดำเนินการ เช่น กฎหมายอาญาที่มีโทษปรับและจำคุก เป็นต้น ก็ถือว่าเป็นกฎหมายมหาชน
4. พิจารณาจากลำดับศักดิ์ของกฎหมาย คือ ถ้าเป็นหน่วยงานของรัฐออกกฎหมาย ไม่ว่าลำดับศักดิ์ระดับพระราชบัญญัติ หรือกฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ บทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป ก็ถือว่าเป็นกฎหมายมหาชนเช่นกัน

ดังนั้นกฎหมายมหาชน คือ กฎหมายที่มีความสัมพันธ์ระหว่างเอกชนกับรัฐที่อาศัยอำนาจมหาชน ในการก่อนิติสัมพันธ์ขึ้น โดยที่เนื้อหาในการก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์นั้น ต้องมีลักษณะของการใช้อำนาจมหาชนเข้ามาเกี่ยวข้องทั้งนี้เนื่องจากเหตุผลที่ ว่าด้วย ผลประโยชน์ส่วนรวมต้องอยู่เหนือผลประโยชน์ส่วนตน และการลงโทษบังคับให้เกิดผลประโยชน์ส่วนรวมต้องมีกฎหมายบังคับให้อำนาจไว้ และเพื่อที่จะบริหารให้เกิดผลต่อส่วนรวมต้องให้อำนาจรัฐในการที่จะออกกฎหมาย บังคับใช้ด้วย